编者按：日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称三权分置意见）。11月3日上午，国务院新闻办公室举办新闻发布会，农业部部长韩长赋介绍了三权分置意见出台的相关情形，并就相关问题解答了中外记者的提问。“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。它涉及亿万农民的切身利益，是农村的重大改革。为此，本报特整理归纳了韩长赋对三权分置意见的相关解读，以使广大读者有更深入的了解。

本报记者 孔自林“三权分置”是重大的改革创新，内涵丰富。概括地讲，“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权“三权”分置并行。在11月3日国务院新闻办公室举办的新闻发布会上，农业部部长韩长赋首先指出，中央多次强调，“三农”工作是全党工作的重中之重。从一定意义上讲，土地问题就是“三农”问题的重中之重。自十八大以来，中央从党和国家全局高度，对深化农村土地产权制度改革做出了一系列部署安排。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称三权分置意见），对今后一段时期农村土地产权制度改革具有重要的指导意义，将产生非常深远的影响。

韩长赋说，2013年7月，习近平总书记明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。今年4月25日，总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革，主线还是处理好农民和土地的关系。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。

为了贯彻落实中央要求和总书记指示，农业部会同有关部门组织起草了三权分置意见，并经中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过。该意见强调了落实“三权分置”的指导思维和基本原则，对坚持土地集体所有权基本位置、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定。

韩长赋表示，“三权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础。可以说，“三权分置”是在新的历史条件下继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。我们相信，随着三权分置意见的贯彻实施，我国农村基本经营制度将更加巩固完善，现代农业将健康发展，农民收入将稳步增加，社会主义新农村建设将加快推进。

农村改革的重大制度创新

改革开放以来，中央关于农村土地制度改革的安排，始终遵守着生产关系适应生产力的客观规律，始终坚持尊敬农民心愿和维护农民的权利。在推进改革的过程中，不断丰富和完善了中国特色的农村土地制度。改革开放之初，根据当时农业生产力水平低下、解决吃饭问题是当务之急的实际情况，我们在坚持农村土地集体所有的条件下，把土地承包经营权赋予农户家庭，实行了家庭联产承包责任制。充分调动了亿万农民群众的生产积极性，解决了温饱问题，也使几亿农村贫困人口脱贫，为国民经济的持续快速发展提供了基础支撑，是我国农村改革的重大成果。

经过30多年的发展，随着社会主义市场经济的不断发展完善，依照归属清楚、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求，中央又部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证，向农民“确实权、颁铁证”，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，进一步夯实了制度基础。

现阶段，随着工业化、城镇化的深入推进，农村劳动力大批转移进城，到二三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，为了顺应发展现代农业的趋势和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要，中央现在又实行了集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并行。“三权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础。

“三权分置”首先丰富了双层经营体制的内涵。双层经营体系是农村改革开放之后确立的基本制度。从“两权分离”到“三权分置”，从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营，“三权分置”展现了我国农村基本经营制度的持久活力，是农村的重大改革、重大政策。尽管小规模家庭经营有它的基础性意义，但同时也面临着规模小、竞争力不足、现代因素引入不畅等问题，通过“三权分置”的制度设计，既坚持了集体所有权、承包关联的稳定，同时又使土地要素可以流动起来，所以说“三权分置”使农村基本经营制度保持了长久的活力。

其次，“三权分置”开拓了中国特色新型农业现代化的新门路。实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，从而提高了土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用，走出一条“产出高效、产品平安、资源勤俭、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

此外，“三权分置”还丰富了我们党的“三农”实践。“三权分置”实现了集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益。“三权分置”是布满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。

增加新型经营主体收益

韩长赋表示，“三权分置”的主要目标是解决两个问题：一是通过科学界定三权的内涵、边界以及相互间的关系，来坚固和完善农村的基本经营制度，更好地维护、实现农民集体、承包农户以及新型经营主体的权益。二是通过实行“三权分置”，培育新型经营主体发展适度的规模经营，推进农业的供应侧构造性改革，为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

韩长赋说，我国的国情是人口多，特别是农村人口多。农民问题始终是贯串革命、建设、改革开放进程中的根本性问题。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心现阶段依然是土地问题。近年来，大量的农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生了很大变化。截至今年6月，全国2.3亿农户流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过了50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻变化，2.3亿农户已经将很大一部分承包的土地流转出去，不再从事农业生产。家庭农场、农民合作社、农业企业则构成了新型经营主体，全国已经有270多万此类新型经营主体，它们不一定拥有土地承包权，但却拥有土地经营权，是真正的农业生产经营者。所以，“三权分置”实行后，需在坚持农村土地集体所有的基础上，处理好传统承包农户和新型经营主体二者的关系。

为此，三权分置意见作出了规定：一是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要，又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。二是加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。

韩长赋指出，截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩，超过了承包地的三分之一。在一些沿海地区，这一比例甚至已经达到二分之一。现在经营耕地面积50亩以上的规模经营农户已超过350万户。针对一些新型农业经营主体反映的担心自己的权益不能得到很好保障的问题，三权分置意见提出要引导土地规范流转，因为没有流转就谈不上经营权，没有相对独立的土地经营权也就无法保障经营者的权益。所以说，加快放活土地经营权，优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一。通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。

三权分置意见围绕放活经营权作出了相应规定：一是明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体依流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规，改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。三是鼓励创新方式，鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种，通过多种方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权的途径。三权分置意见对经营权内涵、权能以及流转形式都作出了规定，其目的就是保证经营权的实现，稳定经营者预期。

确保农民行使土地所有权

有调查采访发现，随着城镇化的发展，农村人口越来越少，因此有声音认为现在农村集体所有权没有存在的必要了。对此，韩长赋表示，农村土地属于农民集体所有，这是《宪法》明确规定了的，是农村最大最根本的制度，必须要长期坚持绝不动摇。坚持农村土地的集体所有，有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富饶的一个重要基础。习近平总书记指出，坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”，土地制度无论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了。

韩长赋说，目前我国农村集体经济拥有大量的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。仅耕地、草地、林地就有60多亿亩，经营性资产达到2.86万亿。实行“三权分置”是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新，在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保证，不能被虚置。

因此，三权分置意见强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位，并规定：一是要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能，包括集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重损毁等特殊情况下，可以依法调整承包地，有权就征地补偿安置方案提出意见依法获得补偿。二是要健全集体所有权行使的机制。三权分置意见要求建立健全集体组织民主议事的机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地的所有权，防止少数人私相授受，谋取私利。承包农户想把土地流转给其他人经营，需告知集体。农村土地集体所有制是农村改革的一条底线，“三权分置”的基础是保证土地的集体所有制。

此外，韩长赋表示，农户的承包权属于用益物权。农户流转土地给经营主体，需要通过合同管理把经营权转让出去，，就是承包农户和流入土地的新经营主体要签订合同。签订合同要按照农村土地承包法的规定来规范运行，农民集体以及政府的农业经营管理部门可以加以指导。任何个人和组织不得强迫或者限制他们流转土地。“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权。为此，十八大以后中央进行部署，在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。“确实权、颁铁证”就是要保护弄明的土地承包权，让农民放心地转移就业。确权颁证后，承包农户和流入土地的新经营主体的利益也会得到保障，流转时间也更稳定，便于新主体对土地生产经营进行深远预期，这也是当前的一项重大政策。

农业补贴将稳定增长“三权分置”实施后，农业补贴在政策上会有哪些倾向成为广大农户和新型经营主体都非常关心的问题。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示，通过培养新型经营主体，发展适度规模经营是大趋势，“三权分置”对农业政策，包括补贴政策都会产生深远的影响。总的趋势是新增的农业补助向适度规模经营的家庭农场、配合社等新型主体适度倾斜，比如建立担保体系或供给购置农机具补贴等。

农业补贴下一步的趋势是增量向新型主体倾斜，主要应当补贴在支持新型经营主体开展基础设施建设，特别是农业生产条件改善等方面。我们创造条件，促进新型经营主体和适度规模经营健康持续地发展，对建设现代农业、增加农民收入都会产生一系列积极影响。

韩长赋表示，农业是国家的基础性产业，未来国家还会持续稳定地增加对农业的补贴，包括各种农业生产建设的投入。这也是国际通行的标准，许多发达国家都对农业进行补贴，有的国家农民收入的50%、60%都来自政府补贴。所以说，农业补贴不会因为“三权分置”而减少。

此外，农业补贴改革的目的不是减少补贴，而是使补贴更公道、更有针对性，改革的基本原则是存量调整、增量倾斜。存量，是已经给农民装进口袋里的钱，政府不会再取出来。但是要优化，使它能够用得更好。同时，增量要向新的生产经营主体倾斜。引导土地流转、适度规模经营、发展现代农业，提高农业的质量、效益和竞争力。

来源：中国农业新闻网