不同国家和地区的土地制度和土地治理有各自的特点：

(一)英国

英国现代农村土地制度根源于封建领地制经济，经历了3 个世纪的圈地运动，最终实现了现代产权制度。

1. 英国农村土地制度的历史形态：封建领土制经济

封建领地制经济以庄园为组织形式，一个典型的庄园有一个中心村，耕地分为领地自营地和租佃领地，即份地两部分。每个农奴从庄园主手中领有一块份地，一般为30 英亩(1 英亩约等于4000 平方米)，收获归农奴所有。领主的自营地由农奴代为耕种，每周义务劳役3~4 天，收获归庄园主所有。同时，随着教会地位的上升，封建领地制经济主要由世袭领地和教会地产构成。

2. 英国近代资本主义农村土地制度的实现方式：圈地运动

第一，圈地运动是资本主义生产方式的资本原始积累过程，发端于14 世纪末15 世纪初英国养羊业圈地运动的兴起。这一阶段的圈地运动规模小，属于非法行为，主要以圈占森林、沼泽、牧场和荒地在内的公地为主，目的主要是变公地为牧场。圈地运动有力地瓦解了封建土地制度。

第二，18 世纪以后，英国的圈地运动出现了第二次高潮。晚期的圈地运动是在以棉纺织业为发端的工业革命的推动下进行的。英国的工业革命爆发、城镇化进程的加快、人口的迅速增长及拿破仑战争期间法国颁布的大陆封锁令，推动了英国晚期圈地运动的深入发展。这次圈地运动得到了政府的大力支持，国会发出圈地法令，圈地以合法形式进行。1709~1810 年，为了进一步扩大牧场领域，建立大农场，英国议会共颁布圈地法令3037 项。3 据估计，1700~1760 年间被圈土地达到34 万英亩，1760~1790 年间被圈土地达到298 万英亩。

第三，19 世纪圈地运动结束后，消灭了小农阶层，产生了可以自由出卖劳动力的无产者，建立了典型的土地所有者– 租地农场主– 雇佣工人这种所谓三位一体的资本主义农场，标志着英国资本主义农场制度的形成。

3. 英国现代农村土地制度的完善

20 世纪上半叶，特别是二战后，英国资本主义农场制度出现了新变化，主要表现在：

第一，农村土地所有权结构出现了新动向。在整个19 世纪，英国占主导地位的农村土地制度是所有权与使用权分离的租佃农场。19 世纪末，英格兰的农村土地约有87%是出租地，在苏格兰和威尔士，这一比例高达90%以上。二战以后，自营农场的比重上升，租佃农场的比重有所下降。到1977 年，62%的农场为自营农场，38% 为租佃农场。

第二，地主的地位下降，农场主的地位上升。农村土地所有权的地位下降，使用权的地位上升，租佃者取得了终身租佃权。

第三，农场经营规模，出现了明显的扩大趋势。政府在政策上支持大农场，排挤小农场，以扩大农场规模，增强其竞争力。1967 年修订的农业法规定，对合并的小农场政府提供所需费用的50%，对愿意放弃经营的小农场主发给2000英镑以内的补助金，或者每年发给不超过275 英镑的终生年金。1990 年，英国10 公顷以下的农场，农场数占26.4%，10 公顷~50 公顷(1 公顷约等于1 万平方米)的农场数占40.4%，50 公顷以上的农场，农场数占33.3%，农场面积占82.8%。

(二)法国

法国农村土地制度发展大致分为3个时期：第一时期，1789 年大革命前的封建领地制经济;第二时期，1789 年法国大革命爆发后的小农经济;第三时期，20 世纪20 年代开始的现代农村土地制度的构建。

1. 1789 年大革命前的封建领地制经济

在1789 年的大革命前，法国处于封建领地制经济时期。其领地的特点是禁止私人圈占土地，实行公共放牧和强制性轮作制度。领地和份地的结合是法国封建领地制的土地占有形式的主体。领主是土地的所有者，同时又是领地的统治者。封建土地的农民大致分为自由佃农和农奴两种。前者与领主无人身依附关系，后者对领主有一种固定的人身依附关系。13 世纪后，领主普遍减少了由自己经营的领地，将土地分成小块租给农民耕种，从而形成了法国封建土地制度的一个特点：领主一般不直接经营土地。

2. 1789 年法国大革命爆发后的小农经济

1789 年爆发的法国大革命，摧毁了旧的封建土地关系，通过暴力将贵族和教会地产分给农民，在农业中广泛建立起了以小块私有土地为基础的小农经济。在大革命后，农村中高利贷活动十分猖獗，到了19 世纪，法国农民开始了两极分化的过程，很多农民破产，少数大土地所有者组织起了资本主义式的大型农场。

3. 20 世纪20 年代开始的现代农村土地制度的构建

第一，法国政府在将小农场土地合并的同时，限制土地过度兼并。政府规定，对农村土地使用和转让时，私有农村土地一定要用于农业，不准弃耕、劣耕和在耕地上进行建筑。对于弃耕和劣耕者，国家有权征购，提高土地税或让其出租。政府明确规定土地转让不可分割，该块土地只能整体继承或出让;第二，建立土地市场管理机构——土地事务所，并建立土地银行。土地的转让和出租必须经过管理机构批准，不获其批准，土地转让无效。土地事务所对小块土地有先买权，整治合并后，卖给有经营前途的农民。土地银行购买土地后，再租给农民，订立长期租约，以刺激投资;第三，现阶段法国土地流通的特点是将土地市场分为市地市场和农村土地市场，市地市场以建设用地流转为主，农村土地市场以农业生产用地流转为主。

(三)美国

美国是一个没有封建历史的移民国家，是由“现代的人们根据现代的、实际的、合理的原则在处女地上重新建立起来的”。

1. 殖民地时期，美国的土地所有权形式

美国在英属殖民地时期，存在着3 种土地所有权形式。私田：由英王赐给村社和社团，村社再将土地分给居民，每户30 英亩，一般在北部地区;公地：公共所有土地，一般是牧场、森林和荒地;小地产所有制：移民自行占用，包括自耕农和小型农场。

2. 独立战争后，美国式农业资本主义道路的形成

独立战争后，美国政府颁发了一系列关于实行土地国有化和分配国有土地的法令，没收亲英贵族的土地，并将其出售或分配给农民。

1780 年关于联邦土地的决议和1787年的西北法令，奠定了土地国有化政策的基础。从1785 年开始，美国政府就通过法令，将国有土地分配给私人。1785年颁布了独立后的第一个土地法令，规定政府对土地按长方形进行丈量，除划拨给1/6 的土地作为教育方面的用途外，成立土地管理局，按低价出售公有土地。

1785 年时，一次买地的最小规模是640 英亩，每英亩最低地价1 美元。1862 年以前，美国政府采用拍卖等方式向私人卖地，1862年宅地法规定，所有年满21岁的美国公民，只要以耕作为目的，只需交少量登记费(初期为10美元)，就可领到160英亩土地，在领得的土地上连续居住或耕种5年后，就可取得土地的所有权，或在土地上住满6 个月并对土地有所改良，可以按每英亩1.25 美元的价格购买其所有权。1862~1926 年，政府发出了139 万多张土地所有权证书，授地面积约22 615.9 万英亩。8 因此，美国式农业资本主义道路的形成，解放了农民生产力，小农经济得到了自由发展，产生了新的资产阶级农场主，同时也形成了大批自由劳动力。

3. 美国现代农村土地制度

南北战争以后，1863 年《奴隶解放令》的颁布，废除了奴隶制，瓦解了奴隶制的种植园制度，促进了资本主义农场的发展，形成了美国现代农村土地制度。

美国农村土地主要有国有和私有两种基本形式。国有土地施行土地权益分离制度，即所有权与经营权分离，所有权归国家所有，农场主通过租佃的形式拥有其经营权、使用权、处置权。私有土地早期一般采取自有自营的形式。

美国农村土地经营制度经历了家庭私人农场→小规模分散粗放型家庭经营→家庭适度规模经营阶段→现代化的专业化综合性的家庭大规模经营阶段4个阶段，才逐渐普及了农工联合企业，实现了农业生产经营的企业化，形成了美国农村土地经营制度的新格局。

美国政府往往通过土地产权制度的有效变革来推动农村生产要素的合理组合与优化配置。在农民家庭农场的建立与发展过程中，政府通过土地所有权和经营权的分离，借助土地租佃等形式来扩大家庭农场经营规模，在家庭经营过程中，政府对国有土地只保留法律意义上的所有权及其相应的收益分离权，其他一切权益均归家庭经营主体所有，以此来提高土地投入产出效率，为农村土地经营制度内在潜力的释放创造必要的契机与动力。

(四)日本

1. 明治维新时期，封建土地所有制

日本的近代土地制度确立于明治时期。1873 年(明治6 年)的地租改革中，明治政府进行土地调整，建立以封建地主土地所有制和封建土地租佃制作为日本农村土地制度主体的土地制度。确定土地的私人所有权，并规定国民用现金交的地租(土地所有税)作为建立近代国家的主要财政保证。

2. “二战”后，日本现代农村土地制度的形成

“二战”后，在美国的帮助下，开始了自上而下废除半封建农村土地制度的改革，从1945 年12 月日本国会通过第一次农村土地改革法案开始，到1950 年基本完成，消灭了地主阶级，形成了自耕农体制。

1962 年日本《农地法》第一次修改，开始允许农村土地出租和出售，但地价的不断上涨阻碍了土地耕作权的让渡。1970 年《农地法》第二次修改，突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租借和流转。这一在制度上领先市场、依靠政府和民间中介组织的共同推动的修改，克服了流转障碍，取得了巨大的进展。1980 年《农地利用增进法》、《农地法》、《农业委员会法》等三法修改，主要鼓励农民间相互形成农村土地的合作利用，核心是通过土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模，有效地利用土地。农村土地改革的重点由所有制转向使用制，在农村土地由小规模家庭占有的基础上发展协作企业，扩大经营规模，鼓励农村土地所有权和使用权的分离。随着日本工业化的发展，农业人口不断减少。20 世纪六七十年代，政府农村土地改革的重点开始由鼓励农村土地集中占有转到分散占有、集中经营和作业的新战略上来。70 年代开始，政府连续出台了几个有关农村土地改革与调整的法律法规，鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产，以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍因素。10 因此，日本的农村土地制度改革，建立了自耕农体制，并赋予其土地所有权，调动了农民的积极性，加速了农业增长，为日本国民经济发展奠定了坚实基础。

(五)韩国

自从结束日本殖民统治和朝鲜战争后，韩国的土地利用制度大致经历了有序缓慢发展到无序快速发展再到有序稳步发展的过程。

1. 20 世纪50 年代~60 年代中期：农业经济发展阶段

1949 年颁布《土地改革法》是韩国现代土地制度改革的开端，以“耕者有其田”和“保有和限制财产权”为改革目的，有偿收回地主手中的土地，平均分给农户所有，禁止土地的租赁转让，规定每一家庭农场最大拥有面积不得超过3公顷，改革日本殖民时期遗留下来的土地问题，逐渐形成小农场的生产形式。

1950 年，颁布《地籍法》，并编制了作为土地行政基础的土地登记簿、地籍图、林业登记簿等地籍公簿。同年，制定了《地税法》，规定除无偿租地之外，对所有土地征税。1951 年，又制定《土地所得税暂行法律》，规定对耕地征农地税，对其他土地则征土地税。到1960 年，这两部法律结合为一部法，即《土地税法》。这一阶段的土地政策主要侧重于两个方面，一是农地分配，提出了耕者有其田的原则;二是财产权的保有和限制，以此作为资本主义经济秩序的基础。

1962 年，韩国政府以工业至上为管理核心，颁布了《土地规划法》，实现大规模的城镇建设，完成工业土地征用的法律化进程，现在的浦项制铁、现代重工就是当时工业建设的最好证明。当时的制度安排将大规模的农村土地转化为建设用地，虽然在一定程度上刺激了韩国经济的发展，但产生了大量的失地农民，也没有实现土地的市场化。

2. 20 世纪60 年代末~80 年代初：农村城市化进程

由于工业经济和城市化的迅速发展，这一时期的土地政策游离于调控土地投机和活跃房地产市场之间，具有偏僻性和暂时性的特点。

70 年代，房地产业发展迅速，导致大量农地流失，土地价格飞涨。据统计，农地价格在70 年代平均以6.4 %的速度上涨。此时，政府采取法律和税收措施管理过热的土地市场，制定了《住宅建设促进法》(1972 年)和《宅地开发促进法》(1980年)。为了调控乱占农地现象，制定了《关于农地保护及利用的法律》(1972 年)和《农地扩大开发促进法》(1975 年)。1971~1980 年韩国政府开展了全国范围的“新农村运动”。1971 年，重新修改《城市规划法》，设定了“开发限制区域”，有效利用城市土地，防止城市盲目扩张。1972 年，颁布《国土利用管理条例》，并编制实施了“第一次国土综合开发规划(1972~1981 年)”。

紧接着在1980 年至1984 年实施了“农村综合开发计划”，其主要目的是土地整理开发和美化乡村景观，以及对城市化过程中所造成的一些诸如乱占耕地、城乡差距拉大等问题进行政府统一干预。但是由于仍受旧土地规划法的影响，政府并没有在宏观尺度和法律上解决土地问题，也没有对过热的土地市场进行调控，仅在微观尺度上做了土地整理、规划与设计等具体工作，开展系统的村镇基础设施建设，从而耕地锐减的趋势仍在继续。

3. 20 世纪80 年代中期~90 年代：调控房地产价格，保护土地资源

1988 年，韩国政府为了调控土地投机，遏止地价持续上涨，纠正由地价暴涨而引起的分配不公现象，制定了《关于宅地所有上限的法律》、《关于开发利益回收的法律》和《土地超过得利税法》。政策实施效果显著，1991 年房地产价格开始趋于稳定，1992 年地价变动率回落为–1.27%，1993 年回落为–7.38%。

1986 年，《农地租赁法》出台，部分承认了土地以出租形式转让的合法性;1990 年，又正式颁布《农地法》;1996 年，颁布该法修正案，从此系统地规范了农地的征用、转让和保护等一系列活动。此时，土地制度安排也从原来以开发、建设为主转到了以控制为主，并依托地方行政长官、部门代表以及土地拥有者共同构建农地管理委员会，改变传统的土地审批模式，明确土地所有者的权属，稳定土地价格，保障房地产业的可持续发展。

4. 20 世纪90 年代中后期：扩大土地供给，合理开发土地

1994 年《国土利用管理法》的修改，转换了土地政策实施方向，实现了土地需求管理向土地供给管理的转换，该法将原有10 个功能区(用途地区)的土地利用系统简化为5个，又将原15.6%开发用途地区比率扩大为42.7%。并于1995 年3月实施《关于房地产实际权利者名义登记的法律》，增加房地产交易的透明度，减少房地产投机，确保土地市场可持续发展，进一步提高土地政策水平。

随着1997 年12 月的金融危机爆发，1998 年韩国平均地价下降了13.6%，土地市场停滞，经济处于下行期。基于此，韩国政府采取了一系列积极措施：第一，解除土地交易许可地区，撤销宅地拥有上限制和土地超过得利税制，开发负担金也从2000 年初起减半等;第二，1998年5月起允许外国人取得土地，进一步开放土地市场;第三，提倡环境保护，修订土地利用政策，施行土地的“先规划、后开发”。

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