党的十九大提出实施乡村振兴战略。今年是改革开放40周年，中国的改革从农村开始，如今从农村再出发，广东乡村振兴如何能走在全国前列？日前，全国人大农业与农村委员会主任委员、中央农村工作领导小组办公室原主任陈锡文来到广东，就深化农村改革、推进乡村振兴战略作了专题报告。陈锡文阐述了实施乡村振兴战略的时代背景和必要性，及实施乡村振兴战略值得注意的若干制度性问题，这对广东深化农村改革、推进乡村振兴战略具有较强的指导意义。

乡村振兴战略不是简单的农村改革初始目标的进一步提高，也不是新农村建设的升级版，而是新时代下“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局在农村的全面贯彻落实，也是整个新时代做好三农工作的总抓手。

陈锡文表示，虽然我国农村改革取得巨大成就，但依旧面临诸多问题。去年我国进口粮食超过1.3亿吨，相当于国产粮食总量的1/5，我国农业生产尚不能满足自身需求。其次，1978年城乡居民收入比为2.57：1，而去年城乡收入比是2.71：1。“经过那么多年的发展，城乡居民收入差距不仅没有缩小，反而有所扩大。怎么使农业农村和城镇协调发展，显然是必须完成的重大任务，这也是中央提出实施乡村振兴战略的一大背景。”陈锡文说。

“城镇化是国家实现现代化的必由之路和强大动力。”因此，党的十九大提出实施乡村振兴战略，绝不是说不搞城镇化，也不是要把城镇化和乡村振兴对立，而是要从实际出发，科学引领我国现代化进程中的城乡格局分布。

陈锡文指出，对于推进现代化，国内逐渐形成三点基本共识。一是随着城镇化的推进，农村人口必然逐步减少，一些村庄逐步消失。但这是漫长的历史过程，不可能一蹴而就，需要我们处理好规律与现实之间的关系。二是之所以有城乡，在于城市与乡村有着不同功能，而且这种功能不能相互替代。城市的功能在于集聚人口，积聚财富，提供技术创新，发展产业带动经济；乡村的功能在于保障农产品供给，提供生态保障，传承一个地区、国家和民族的历史文化传统。“一个国家要想平稳协调地向前发展，必须把城乡两种功能协调好互补好。”三是中国人口规模巨大。即便到2030年前后，我国城市化水平达到70%，仍将有超过4亿多人口生活在农村，相当于美国和日本人口的总和。“有几亿人生活在农村，怎么敢不把农村建设好？乡村振兴是我国国情所决定的必然要求。”

陈锡文指出，推进城镇化，开展国际比较可以查找不足，借鉴先进经验，但各国资源禀赋、人口规模、发展水平、社会制度等不同，城乡人口分布格局也不尽相同。在进行国际比较时，需至少注意三个问题：

一是各国城镇化有不同的体现形式，不能简单地看城镇化人口比例，要看到城镇化人口比例背后的具体形式和人口分布。目前，世界各国城镇化人口分布有多种类型：有大集中、小分散的，一个国家人口高度集中在几个城市圈，如日本、韩国；也有小集中、大分散的，如德国，有60%以上的人口居住在2万人以下的小镇，城市总数达到2065个。

二是各国城镇化统计口径不同。如按世界银行统计，2016年日本人口城镇化率为92%，但实际是世界银行错把日本“市”这一行政区域人口当做城镇化人口。在日本统计中，并没有“城镇化率”指标，只有“人口集聚度”的指标，即每平方公里人口密度达到4000人以上、集聚的总人口超过5000人即为“人口集聚区”，不在人口集聚区内的相当于农村地区。目前，日本居住在人口集聚区范围内的人口约70%。

三是世界各国在推进城镇化过程中，都意识到乡村不能衰落。如韩国推行新村运动，日本推出乡村重建计划，我国台湾省也在2010年制定“乡村重生条例”，目前仍在进行。因此，习近平总书记在2017年底的中央农村工作会议上指出，我国实施乡村振兴战略，也是为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案。“振兴乡村，是世界现象，也是国际潮流。”陈锡文说。

陈锡文指出，去年底我国总人口是13.9亿，公安部公布的户籍人口城镇化率是42.35%，即5.88亿多城镇人口。但是，统计局公布的城镇常住人口的城镇化率是58.52%，即8.13多亿城镇人口。户籍人口的城镇化比例比常住人口的城镇化率低了16.17%，这意味着约2.25亿人被统计在常住人口中，这些人户籍是农村的，但没有进城落户。

中国社科院曾对城镇化人口的构成做过详细分析，现在的城镇常住人口新增部分中，约5%是农转非人口，16%是城镇人口的自然增长率，26%是外地农民工和他的家属，这三种加起来占47%。另外52%可能就是村改居、乡改街道“改出来的”。陈锡文表示，必须清醒地认识到我们离真正实现城镇化目标还有很大距离。

陈锡文强调，现阶段要特别强调同时推进“城镇化”和“乡村振兴”，因为大家越来越清醒地认识到解决三农问题不能全靠城镇化，一定要调动农村自身的活力来解决农村自身的问题，但不是说拒绝城镇化。曾有观点认为，解决三农问题就是靠城镇化，把绝大多数农民都转移到城里去了，三农问题就解决了。但事实证明，这样做是解决不了三农问题的，解决中国的农村问题，最重要的是解决农民的就业问题。

陈锡文认为，改革开放初实行承包到户，把农民的积极性调动起来了；利用农村剩余劳动力优势，乡镇企业异军突起，“最兴旺时全国有近3000万家企业，带动1.5亿劳动力就业”。乡镇企业通过农民“离土不离乡”的工业化道路解决农民的充分就业问题。但1990年代中期开始，乡镇企业大量改制、兼并、破产。外出务工的农民工成为第二个就业高潮的新群体。现在统计的农民工总量是2.8亿人，很多人认为，就是通过农民工潮，农民及其家眷慢慢进城，最后就城镇化了。

但是，如今情况又有新变化——外出农民工的增长速度在减缓。2015年，国家统计局公布的外出农民工只增加了63万人，增长率仅0.37%，2016年的增长率下降到0.3%。陈锡文说：“一定要看到现在这个阶段性的变化。农民工潮到现在快20年了，不会一直这样发展下去，一定有新的东西去替代。靠什么去替代呢？第一就是农村新产业新业态，第二就是农村一二三产业融合，第三就是农民工返乡创业。”改革开放40年，人民群众的收入水平大大提高，城市向农村提出了很多新的需求。有新需求就要有新供给，“这是我们这个阶段特征给乡村振兴创造的充分机会”。

陈锡文强调，推进乡村振兴一定要按照中央的要求把握重点，要坚持农业农村优先发展。十九大报告一共提到3处“优先”，包括教育优先发展、坚持就业优先和坚持农业农村优先发展，这是党的文件第一次提出农业农村优先发展。在实施乡村振兴战略的过程中，要在两方面体现“优先发展”。

一是要加快发展现代农业，要靠科技进步和创新。在全面建设小康社会的进程中，农村是一块短板，农业的整体效益不高，农产品的国际竞争力不强。陈锡文指出，我国粮食总产量去年是12358亿斤，但我们的需求约是1.3万亿斤。在总量上，我国每年粮食缺口五六百亿斤，但实际进口了2000多亿斤，因为国产粮食有一部分供过于求了，比如玉米，但是有一部分的缺口越来越大，那就是大豆，去年进口了接近2000亿斤，世界第一。我国的粮食不是数量问题，是结构性问题——品种、质量、效益、竞争等问题，这就要求我们在推进农业现代化过程中一定要适应市场需求，并不断提高自身的效益和提升国际竞争力。

第二个优先发展就要体现在加快农村的基础设施、公共服务和基本社会保障制度建设上。陈锡文认为，中国的农民无论在城市还是乡村，该提供的服务都要切实提供，该保障的权益都要切实保障，做到了这一点，很多矛盾就化解了。农民就会根据自己的兴趣、爱好、愿望来选择进城还是回乡。

陈锡文特别强调，扎实推进乡村振兴，一定要抓住根本，强调制度建设。农村最根本的制度就是土地制度，有什么样性质的土地制度，就有怎么样的农村经济社会制度。“农村土地制度不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改没了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能让农民的利益受损害了。”农村土地集体所有制是农村基本制度的“魂”，不能把集体所有制架空、虚化、弱化。

在土地的集体所有制基础上又长出了一系列农村的基本制度。一是农村的集体经济组织制度，二是农村基本经营制度，即以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。“土地集体所有权，不是村支书、村主任等村干部所有。”农村集体的土地、农村集体的不动产和动产，都属于本集体成员集体所有，成员通过承包集体的土地来实现土地所有权。现在强调农村集体所有，就是要把集体所有权确定下来，解决少数干部利用权力损害集体成员的权利，“也就是要把农民的土地承包经营权和土地的使用权落实下去，因为这两个权利是农民作为土地所有者成员的权利体现”。

陈锡文表示，村集体经济组织是根据集体土地所有制而形成的组织，于是形成第三个基本制度——农村基层社会的村民自治制度。村民自治制度是根据土地所有制、村庄和农民居住状况等设定的。

农村土地集体所有制、农村集体经济组织制度、农村基本经营制度以及村民自治制度，这是我国农村的四个基本制度，要坚定不移地坚持。部分地方有掏空、虚化、架空的倾向，要坚决避免这种情形。所以，在深化改革推进乡村振兴的过程中，一定要把农村的制度建设好，切实保障农民的基本权利。

农民有什么权利呢？首先农民是中华人民共和国公民，宪法赋予的所有权利，农民都应当享有。第二，农民是集体经济组织成员，享有土地承包经营权、宅基地的使用权和集体收益的分配权。“这三个权利，都要很好地保护，这是中央再三强调的。”比如农民在城镇落户时，不能以农民放弃或者交出这三个权利为前提。刚推进城镇化时，有些地方提出交出“三件旧衣衫”，给你“五件新衣衫”，就是把承包地、宅基地、山林承包权交出来，到城里给就业、住房、子女上学等“五件新衣衫”。“农民很实在，‘三件旧衣衫’捏在手里，看得见摸得着，天天在享受，而‘五件新衣衫’在天上、在云里，没看见，什么时候给？如果把‘旧衣衫’脱了进城，‘新衣衫’又不给，那不得冻死？”所以，要从中国的实际出发，把制度建设好，把农民的权益保障好。

作者：南方农村报记者王磊、刘琪，见习记者赵佩娟

本文来源：产业规划

《瞭望》专访陈锡文：乡村振兴，需破解三大制度性难题

2018年是党的十九大提出的实施乡村振兴战略的开局之年。日前，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》已由中共中央、国务院印发实施。为了更深入理解我国现阶段实施乡村振兴战略的重大意义，近日《瞭望》新闻周刊记者专访了十三届全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员、中央农村工作领导小组原副组长陈锡文。

农村改革四十年后再出发

《瞭望》：今年是改革开放四十周年，也是中国农村改革四十周年，在十九大提出实施乡村振兴战略的背景下，如何理解和把握农村改革的成功经验？

陈锡文：四十年来，农村改革之所以能够率先突破、首战告捷，值得总结的经验很多。其中有四条尤为重要：

一是党恢复了从实际出发、实事求是的思想路线；

二是在总结历史经验教训的基础上，提出了处理国家与农民关系的准则，即“保障农民经济利益，尊重农民民主权利”；

三是尊重客观规律，农业实行家庭承包经营、按市场需求配置农业资源、以公有制为主体多种所有制经济共同发展等，就是尊重农业规律、经济规律的结果；

四是这样一场涉及8亿农民切身利益的深刻变革，没有引发社会的不安和动荡，最根本的是坚持了农村土地集体所有制、农村集体经济组织等农村基础性制度。

《瞭望》：农村改革四十年取得巨大成就，党中央又提出乡村振兴战略，基于什么样的战略考量和意图？

陈锡文：四十年来，农村改革大体是循着这样的路径不断深化和拓展的：改革农村集体土地经营体制—改革商品流通体制—改革资源要素配置机制—改革城乡二元分割的体制—建立城乡统筹发展的体制机制。

比如，改革农产品统购统销制度，允许乡镇企业异军突起，破除对农村劳动力外出流动就业的障碍，改革户籍制度等，这些方面的改革，实际就是改革计划经济体制、逐步发挥市场机制的作用，同时也是在逐步打破城乡分割的体制壁垒。

再比如，把国家投资的基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村，建立新型农村合作医疗、最低生活保障和社会养老保险制度，实行农村税费改革、建立农业支持保护体系等，实质就是统筹考虑城乡发展，让公共财政惠及农业农村农民、逐步推进城乡基本公共服务均等化。这些方面的改革已经取得了明显成效。

但正如习近平总书记所指出的那样：农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础巩固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。所以农村改革仍然任重道远，这也是党中央提出乡村振兴战略的主要大背景。

为何提出实施乡村振兴战略

《瞭望》：乡村振兴战略与“两个一百年”奋斗目标是怎样的历史关系？

陈锡文：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面建成小康社会的成色和社会主义现代化的质量。如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

《瞭望》：这是不是也同时意味着，乡村振兴战略就是新时代我国基本国情的必然要求？

陈锡文：可以这么说，我国的基本国情决定了乡村不能衰败。

城镇化是国家实现现代化的必由之路和强大动力，这是已被各国实践证明了的规律。但是，世界各国的资源禀赋、人口规模、发展水平、社会制度等各不相同，在现代化进程中人口城乡分布的格局和变化必然有很大差别，因此不能简单对别国的经验照抄照搬。提出振兴乡村，绝不是不要城镇化，也不是要把城乡发展对立起来，而是要从我国的实际出发，科学引领我国现代化进程中的城乡格局及其变化。

世界上所有发达经济体的现有人口都加在一起，大概是10亿人。因此，人口超过10亿的国家如何实现现代化，这在世界上还没有先例，当然也没有现成的经验。路怎么走，只能靠我们自己去探索。随着城镇化的推进，农村人口必然逐步减少，有些村庄也会因各种原因而逐步消失，但这是一个渐进的历史过程。更由于城乡之间在经济、社会、文化、生态等方面具有不同的功能，城乡之间只有形成不同功能的互补，才能使整个国家的现代化进程健康推进。

因此，不管城镇化发展到什么程度，乡村都不可能被消灭。我国的特殊性则在于人口总规模巨大，即使乡村人口的比重降到30%以下，总量也仍将达到几亿人。有着几亿人生活的地方怎么能不把它建设好？如果城乡差距过大，怎么能建成惠及全体人民的全面小康社会和现代化国家？因此，实现乡村振兴是由我国国情所决定的必然要求。

习近平总书记在2013年12月23日中央农村工作会议的讲话中指出：必须看到，我国幅员辽阔，人口众多，大部分国土面积是农村，即使将来城镇化水平到了70%，还会有四五亿人生活在农村。为此，要继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村。在2017年12月28日的中央农村工作会议上，习近平总书记就实施乡村振兴战略作重要讲话时，再次阐述了这一观点，可见总书记对这一问题的判断和认识是一贯的。同时，也意味着，我国实施乡村振兴战略也是为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案。

《瞭望》：如果将之置于“两个一百年”奋斗目标之下，我国发展的阶段性特征也要求乡村必须振兴？

陈锡文：的确如此。中国特色社会主义进入了新时代，现阶段我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种发展的不平衡不充分，突出反映在农业和乡村发展的滞后上。因此党的十九大报告提出要坚持农业农村优先发展，要加快推进农业农村现代化。

比如，2017年我国户籍人口的城镇化率为42.35%，比常住人口城镇化率低约16个百分点，这就意味着有2.3亿农业户籍的人口虽已在城镇居住和生活，但尚未落户城镇。按“十三五”规划要求，到2020年底，将有已在城镇定居的农民工及其家属共计1亿人口落户城镇。这同时也表明，现已进城的农业人口中，多数人到2020年底还不能在城镇落户，更何况今后还会有农业人口陆续进入城镇。因此，解决好这个问题，正是当前经济社会工作的关键内容之一。

解决我国的“三农”问题，要靠城镇化，但也不能只靠城镇化。一段时间以来，存在着这样一种认识，认为“三农”问题要靠城镇化来解决，只要让农民都进了城，“三农”问题自然就解决了。这样的看法不符合我国的实际。我国的农业、农村、农民将永远存在，因此，农村发展除了借助外力之外，还必须发挥自身内在的活力。

经济增速放缓、结构升级，对劳动力的需求出现了明显变化，所以农民工外出就业的增速放缓了；但居民收入增长，达到小康水平后必然会产生出许多新的需求，这就为农村创造新的供给提供了极大的机遇。

为什么会有农民工返乡创业？为什么农村会发展新产业、新业态和实行一二三产业融合发展？就是农业、农村、农民在适应新形势，这也说明乡村振兴有其内在的客观要求。改革以来，为解决农民就业问题，有过乡镇企业异军突起，有过民工潮，而现在则要通过农村的产业兴旺为农民开辟“第三就业空间”——通过产业融合和发展新产业、新业态为农民在乡村提供主要不依赖于单纯农业的就业岗位。

更重要的是，农业生产有其自身的特殊规律。马克思讲，农业中生产时间与劳动时间的不一致，是农民从事副业生产的自然基础。随着农业机械化的普及和农业社会化服务体系的健全，农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低，劳动时间不断减少，既使得老人、妇女比以往更能胜任日常的田间管理，又使得青壮年劳动力获得了更充裕的外出就业时间。这是技术进步背景下农业生产规律出现的新特征，对农民增收具有积极意义。如果能使农民利用好比以往更充裕的剩余劳动时间，在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求，那意义就更大，而这也正是实施乡村振兴战略的本意所在。

具体实施需破解制度性难题

《瞭望》：今年是实施乡村振兴战略的开局之年，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》也已印发，那么具体落实中应该关注的关键是什么？

陈锡文：如何实现乡村振兴，习近平总书记的讲话和今年的中央一号文件中都已作了明确部署，这里对几个值得注意的制度性问题，谈一点个人的看法。

其一，关于巩固和完善农村基本经营制度。农村基本经营制度是党的农村政策的基石，坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求，具体讲，有三个要求：

一是坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的“魂”，是农村基本经营制度的基础和本位；

二是坚持家庭经营的基础性地位。这集中体现在农民家庭是承包集体土地的法定主体，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭自己经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营。但不论如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭；

三是坚持稳定土地承包关系。农村现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，党的十九大报告又明确了农村二轮土地承包到期后再延长30年。要看到，只有土地承包关系长久不变，才能实行“三权分置”。对农民土地承包经营权实行确权、登记、颁证后，农户流转承包土地的经营权才能踏实、放心。同时，农民承包土地的经营权是否流转、怎样流转、流转给谁，只要依法合规，都要让农民自己作主，任何个人和组织都无权干涉。

其二，关于深化农村集体产权制度改革。除了享有公民权以外，我国农民还享有农村集体经济组织的成员权，这主要体现在三方面：一是集体土地承包权，二是宅基地使用权，三是集体资产收益分配权。集体产权制度改革必须首先明确农村集体经济组织的基本性质。依据法律规定，集体经济所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。因此，农村集体经济组织有两大基本特征：一是集体的资产不可分割到个人；二是集体组织成员享有平等权利。

从这两个基本特征不难看出，首先，农村集体经济组织并不是共有制经济组织。因为法律规定，共有资产可以分割到人，也可以转让共有人持有的资产份额，因此共有制经济的实质是私有经济。有些同志说，集体产权制度改革，使农村集体经济组织的资产从“共同共有”变成了“按份共有”。这不正确，因为无论“共同共有”还是“按份共有”，都属于共有制经济，而不是我国农村的集体经济。

其次，农村集体经济组织也不是公司、企业性质的经济组织。法律关于公司、企业发起、设立的规定完全不同于农村集体经济组织。在现实生活中，公司、企业破产、兼并、重组等情形不可避免，但农村集体经济组织显然不可能发生此类情形。因此，有条件的农村集体经济组织可以依法设立公司、企业，并依法从事经营活动和承担市场风险。但农村集体经济组织本身不能改制为公司企业。

此外，在集体产权制度改革中，由于提倡实行“股份合作制”，于是就频频使用“股份”这个概念。但党和国家从来没有讲过要把农村集体经济组织改制为股份制经济组织。因此关于“股”的概念就要讨论清楚。

一般意义上的“股”，代表的是资产，持有者有权依法对自己持有的“股”进行处置。但集体产权制度改革中出现的所谓“股”，其实只是指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，因为集体的资产是不可分割给个人的。对于“股”，农村基层作为约定俗成的口头表达，问题不大。但在制定政策和法律时应当对此有清晰、规范的表述，否则容易混淆农村集体经济组织的性质。

其三，关于实现小农户和现代农业发展有机衔接。东亚地区很多国家的农业经营都以小农形式存在，这是由国情所决定的。一方面，我们要看到，规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业；另一方面，我们也要看到，改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动。

中央领导人多次强调，农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。这在历史上是有过深刻教训的。这是大历史，不是一时一刻可以看明白的。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。

尤其是，创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。要看到的是，经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数，这个情况在相当长时期内还难以根本改变。据第三次农业普查的数据，2016年，实际耕种的耕地面积为16.8亿亩，其中流转面积3.9亿亩，占实际耕种面积的23.4%。由此可见，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在经营。

鉴于小农户还将长期存在的客观现实，才需要研究如何实现小农户与现代农业发展有机衔接的问题。这方面各地都有很多好的做法和经验，如兴办合作社，公司加农户，土地托管、代耕，向农户提供完善的农业社会化服务等，要因地制宜地总结和推广成熟的经验。

总之，小农户迄今为止仍然是我国农业经营的基本面，这不是偏爱小农户，而是客观现实。在发展现代农业的进程中，我们的功夫要更多地下在习近平总书记所讲的创造改变分散、粗放的农业经营的条件上，这样才能走出一条中国特色农业现代化道路。

作者：《瞭望》新闻周刊记者 王健君

本文来源：《瞭望》2018年第30期，原题《乡村振兴战略的新时代内涵》